· Edición 28 · 6 min de lectura
Protesta: otro decreto antes de las marchas, y donde la policía conversa primero hay menos choques
Protesta: otro decreto antes de las marchas, y donde la policía conversa primero hay menos choques
En pocas palabras. El Gobierno anunció un decreto que cambia las reglas para atender las protestas: cuándo se acaba el diálogo y cuándo interviene la Policía. Llega antes de las marchas del 14 de octubre y sobre un terreno con cicatrices: en el paro de 2021, la ONU verificó 46 muertes. Hay salida: en Suecia, en Columbus (Estados Unidos) y en la Eurocopa de Portugal, policías dedicados a conversar y una fuerza por escalones, contra quien agrede y no contra todos, se asociaron con menos violencia.
Qué hacer con esto
Para ir pensando. El 14 de octubre habrá marchas en varias ciudades con un protocolo que nadie ha visto funcionar: conviene contar con desvíos.
Cómo prepararse. Nada urgente. La señal que hay que vigilar es el texto firmado: si conserva los escalones, el acta y la prohibición de armas de fuego.
Ojo con el cuento. Circulan dos cuentos opuestos: «nunca más bloqueos» y «van a prohibir la protesta». El borrador dice algo más fino: un bloqueo, por sí solo, no vuelve violenta una protesta, y para disolverla se exige una perturbación grave sin alternativa menos dañina. Un protocolo se juzga por sus actas y sus heridos, no por el anuncio.
Qué podríamos exigir. Actas públicas de cada intervención; una sola cuenta oficial de heridos y de uso de la fuerza; agentes de diálogo distintos de los que intervienen, como en Suecia; y la ley estatutaria pendiente desde 2017.
Qué pasó. El 9 de octubre, el ministro del Interior, Rodrigo Lara, dijo que el texto pasaba a la firma del presidente Abelardo de la Espriella. Modifica el Decreto 003 de 2021, el protocolo vigente; no encontramos aún el texto firmado. Según la prensa, que conoce el borrador:
- Diálogo primero, con salida. Ocho causales permiten darlo por agotado, como portar armas o impedir el paso de ambulancias. El Puesto de Mando Unificado, la mesa donde se coordinan las autoridades, debe dejarlas en un acta.
- Cinco escalones. Primero, gestores de convivencia de las alcaldías y mediación; al final, la UNDMO, la unidad que reemplazó al Esmad. Si se salta un escalón, el motivo queda por escrito.
- Lo que se mantiene. Los uniformados que intervienen siguen sin armas de fuego.
- Lo que inquieta. Ante armas o explosivos, la Policía podría actuar sin esperar a que termine el diálogo. Para el expresidente Gustavo Petro, se limita un derecho; para el senador Héctor Olimpo Espinosa, no debería hacerse por decreto.
Cómo llegamos aquí.
- Una ley que nunca llegó. En 2017, la Corte Constitucional dijo que los límites a la protesta solo los fija una ley estatutaria, la que exige mayorías especiales, y le dio al Congreso hasta junio de 2019. No encontramos que exista; en 2024 la Corte lo repitió. Mientras tanto, la regla cambia por decreto.
- Cada crisis trae su protocolo. En septiembre de 2020, en dos noches de protestas en Bogotá y Soacha, murieron 14 personas; un informe pedido por la Alcaldía, con apoyo de la ONU, atribuyó 11 a la Policía. Días después, la Corte Suprema ordenó un protocolo: el Decreto 003, de enero de 2021. Menos de cuatro meses después empezó el paro.
- El papel no bastó. Entre abril y julio de 2021, la ONU verificó 46 muertes, 44 de civiles y 2 de policías, y atribuyó al menos 28 a la Policía. También documentó violencia grave contra la fuerza pública. Fedesarrollo calculó que el paro costó entre 4,8 y 6,1 billones de pesos solo en mayo, sobre todo por los bloqueos.
Ya pasó antes. En junio de 2001, en una cumbre europea en Gotemburgo, la policía sueca disparó munición real contra manifestantes: tres heridos, uno grave. Suecia no respondió con más fuerza, sino con la «policía de diálogo»: agentes que no detienen ni usan la fuerza y cuyo oficio es hablar con los manifestantes. Hoy es parte de su método nacional para atender multitudes.
El patrón. Cuando la policía trata a toda la multitud como enemiga, la multitud tiende a unirse contra ella; cuando separa al que agrede del que marcha, la misma multitud aísla al violento. Esa idea, de la psicología de multitudes, guió estas reformas.
¿Hay salida? Sí, con piezas que se repiten.
- Alguien que solo conversa. En Suecia, un estudio de tres años en partidos de fútbol, de 2018, asoció los operativos centrados en facilitar y comunicar con mejores resultados.
- Fuerza discreta y dirigida. En la Eurocopa de 2004, la policía portuguesa de las ciudades sede mostró pocos antimotines y actuó solo contra quien causaba el problema. Los investigadores registraron poco desorden entre hinchas ingleses con fama de violentos.
- Columbus. Tras las protestas de 2020 y una orden judicial que limitó la fuerza, su policía adoptó diálogo y escalones. Un estudio de 2025 sobre más de sesenta eventos halló el conflicto contenido, a quienes buscaban el choque aislados y multitudes que se regulaban.
- Colombia ya lo probó. En Cali, en mayo de 2021, la Alcaldía abrió mesas de diálogo con los puntos de bloqueo y un canal para verificar capturas. La ONU destacó ese camino.
Pero ojo.
- El diálogo puede volverse rito. Un análisis de 2014 advierte que puede servir solo para que cada lado espíe al otro, y en Inglaterra falló donde los comandantes no lo entendían. Además, son estudios de observación: muestran asociación, no prueban causa.
- Una regla no detiene una granada. El 7 de octubre, Francia suspendió las granadas aturdidoras en marchas de colegiales, después de que un estudiante de 15 años quedara gravemente herido en una mano: la corrección llegó tarde.
Dos lecturas
Reglas claras protegen a todos. Decir cuándo se acaba el diálogo evita la policía que no actúa por miedo y la que actúa a su antojo. Con acta y escalones, la fuerza deja rastro. Y la ambulancia o el camión con comida también tienen derechos.
Un derecho se regula en el Congreso, no días antes de una marcha. La Corte pidió una ley estatutaria. Un decreto que amplía las causales para intervenir, anunciado justo antes de la primera gran marcha de la oposición, siembra la duda de que se escribió para esa marcha.
Quién decide y cuándo
Quién decide. El presidente firma el decreto, preparado por el Ministerio del Interior. Las alcaldías dirigen los puestos de mando y los gestores de convivencia. La ley estatutaria le toca al Congreso.
Cuándo. La firma se anunció para el 9 de octubre; las marchas son el 14. La ley no tiene fecha: el plazo de la Corte venció en junio de 2019.
Cómo participar. El borrador recibió comentarios hasta el 4 de octubre. Un decreto se puede demandar ante el Consejo de Estado. (Conocimiento general.)
Seguimiento de la decisión
Pendiente · plazo:
Presidente de la República, con el Ministerio del Interior: Firmar y publicar el decreto que modifica el Decreto 003 de 2021, el protocolo para atender la protesta, y aplicarlo en las marchas del 14 de octubre.
El ministro del Interior anunció la firma para el 9 de octubre. Al 10 de octubre no encontramos el texto firmado.
Pendiente · sin fecha fija
Congreso de la República: Expedir la ley estatutaria que fije los límites del derecho de reunión y manifestación, como ordenó la Corte Constitucional en la sentencia C-223 de 2017.
Prometido desde · 1 plazo incumplido
La Corte dio plazo hasta el 20 de junio de 2019. No encontramos una ley aprobada; en 2024 la Corte reiteró que esos límites van por ley estatutaria.
La paradoja del día
En 2017, la Corte Constitucional le pidió al Congreso una ley para la protesta y le dio dos años. Más de siete años después de vencido el plazo, la regla se sigue escribiendo por decreto, y la versión nueva se anunció cinco días antes de una marcha.
Para conversar
La pregunta. Si en una marcha de miles unos pocos agreden, ¿cómo debería actuar la Policía para detener a esos pocos sin castigar a los demás?
Para leer más
El derecho a la protesta. El primer derecho, de Roberto Gargarella (Ad-Hoc, Buenos Aires, 2005). Un jurista argentino defiende que la protesta merece protección especial porque es la que mantiene vivos los demás derechos, y discute con cuidado el caso difícil de los cortes de ruta.
Mad Mobs and Englishmen? Myths and realities of the 2011 riots, de Steve Reicher y Clifford Stott (Robinson, 2011; en inglés). Dos psicólogos de multitudes, uno de ellos autor de los estudios sobre la Eurocopa citados aquí, explican por qué las multitudes no son «turbas locas» y qué papel juega la policía en que un choque crezca o se apague.
¿Le interesa ver las fuentes?
31 fuentes: 8 académicas, 7 oficiales, 1 de una organización, 15 de prensa.
- Prensa Infobae. Listo el nuevo decreto de protesta social en Colombia: presidente De la Espriella lo va a firmar
- Prensa El Heraldo. Presidente De la Espriella firmará este viernes nuevo decreto sobre protestas sociales
- Prensa El Tiempo. Rodrigo Lara defendió borrador de decreto que regula la protesta social antes de que pase a firma presidencial
- Prensa Semana. Rodrigo Lara reveló detalle clave sobre el nuevo decreto que busca regular la protesta social: «Nunca más»
- Prensa El Colombiano. Fuerza pública podrá irrumpir en protestas sin diálogo previo cuando haya hechos violentos: claves del proyecto del Gobierno
- Prensa La Nación (Neiva). Gobierno publicó borrador de decreto para regular las protestas: ¿qué cambiaría?
- Prensa Asuntos Legales. Gobierno de De la Espriella publicó borrador de decreto para regular las protestas
- Prensa Infobae. Gustavo Petro cuestionó borrador de decreto de Abelardo De la Espriella para regular la protesta social
- Prensa Minuto60. Borrador del decreto que busca regular la protesta social genera fuertes divisiones en el Congreso
- Prensa El Espectador. Derecha e izquierda miden fuerzas en las calles: habrá marchas el 14 de octubre
- Oficial Corte Constitucional. Sentencia C-223 de 2017 (derecho de reunión y manifestación en el Código de Policía)
- Oficial Corte Constitucional. Sentencia C-090 de 2024
- Académica Universidad Libre. Protesta social en Colombia: derecho político en construcción
- Oficial Función Pública. Decreto 003 de 2021: estatuto de reacción, uso y verificación de la fuerza legítima del Estado y protección del derecho a la protesta pacífica
- Oficial Corte Suprema de Justicia. Sentencia STC7641-2020 sobre el derecho a la protesta pacífica
- Oficial Alcaldía de Bogotá. Informe para el esclarecimiento de los hechos ocurridos el 9 y 10 de septiembre de 2020 en Bogotá y Soacha
- Prensa Forbes Colombia. Policía colombiana es responsable de 11 asesinatos en protestas, dice informe
- Oficial Oficina de la ONU para los Derechos Humanos en Colombia (copia del informe). El Paro Nacional 2021: lecciones aprendidas para el ejercicio del derecho de reunión pacífica en Colombia
- Prensa Diario Libre (EFE). ONU atribuye a Policía colombiana 28 muertes de 46 constatadas en protestas
- Organización Fedesarrollo. Tendencia Económica No. 217 (costo del paro nacional en mayo de 2021)
- Prensa Sveriges Radio. Remembering the Gothenburg riots 15 years on
- Académica Criminal Law and Criminal Justice Book Reviews (Universidad Rutgers). Reseña de Preventing Crowd Violence (Madensen y Knutsson, editores, 2011)
- Académica Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention (Stott, Havelund y Williams, 2018). Policing football crowds in Sweden
- Académica European Journal of Social Psychology (Stott, Adang, Livingstone y Schreiber, 2007). Variability in the collective behaviour of England fans at Euro2004: hooliganism, public order policing and social change
- Académica Psychology, Public Policy, and Law (Stott y otros, 2008). Tackling football hooliganism: a quantitative study of public order, policing and crowd psychology
- Académica Policing and Society (Stott y otros, 2025), vía la Universidad Estatal de Ohio. The Columbus Model: crowd psychology, dialogue policing, and protest management in the U.S.A.
- Académica Policing (Stott, Scothern y Gorringe, 2013). Advances in liaison based public order policing in England: human rights and negotiating the management of protest?
- Académica International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice (Baker, 2014), vía NCJRS. Police and protester dialog: safeguarding the peace or ritualistic sham?
- Oficial Alcaldía de Cali. ONU Derechos Humanos destaca el diálogo en Cali, a un año del paro nacional
- Prensa RTÉ. France suspends stun grenades after student injury during protests
- Prensa ABC News (Australia). France suspends use of stun grenades at police student protests
Glosario
- Decreto 003 de 2021: protocolo del Gobierno sobre cómo actúan las autoridades antes, durante y después de una protesta. Salió por orden de la Corte Suprema.
- Ley estatutaria: ley que regula derechos fundamentales. Necesita mayoría absoluta en el Congreso y revisión previa de la Corte Constitucional.
- Puesto de Mando Unificado (PMU): mesa donde las autoridades coordinan la atención de una marcha y toman las decisiones del día.
- Gestores de convivencia: funcionarios civiles de las alcaldías que acompañan las marchas y median entre manifestantes y autoridades.
- UNDMO: Unidad de Diálogo y Mantenimiento del Orden, la unidad de la Policía que reemplazó al Esmad.
- Policía de diálogo: agentes suecos que no usan la fuerza ni detienen; su tarea es hablar con organizadores y manifestantes.
- Psicología de multitudes: estudio de cómo se comportan las personas en grupo; su modelo más usado en esta materia sostiene que la manera de actuar de la policía cambia cómo se ve a sí misma la multitud.
Nota metodológica
Hicimos unas 45 búsquedas en español e inglés: barrido de noticias del 8 al 10 de octubre (Colombia, América Latina y mundo), revisión de las decisiones abiertas de ediciones anteriores y búsquedas dirigidas sobre el decreto, las sentencias y los estudios de policía y multitudes. No pudimos abrir ningún documento completo; trabajamos con resúmenes, fichas y resultados de búsqueda, y no atribuimos a los estudios más de lo que dicen sus resúmenes. De 31 fuentes, 16 no son de prensa.
Hoy hay una sola edición. Ningún otro tema llegó a 17 puntos y pasó el filtro de nudo: no rellenamos. El hecho que reactiva el tema es el anuncio del 9 de octubre. La protesta no se había tratado en Otra lectura. Como toca violencia y muertes, va sin humor.
Quedó sin verificar o con límites:
- El contenido del decreto lo conocemos por la prensa, que citó el borrador publicado para comentarios y las palabras del ministro; no vimos el texto final ni sabemos si se firmó. La fecha de firma cambia según el medio (9 u 11 de octubre).
- Que el Congreso no haya expedido la ley estatutaria lo sustentamos en un artículo académico de 2021, en la sentencia C-090 de 2024 y en la prensa; no encontramos una ley aprobada, lo que no prueba que no exista un proyecto en curso. La fecha de la C-223 (20 de abril de 2017) la tomamos de resúmenes de la sentencia.
- Las cifras de 2021 cambian según quién cuenta: hay registros de la sociedad civil de hasta 80 muertes. Usamos las 46 que verificó la ONU. El informe de Bogotá de 2020 es un trabajo extrajudicial, criticado por concejales y por el Gobierno de entonces.
- Las cifras de Fedesarrollo cubren solo mayo de 2021 y son una estimación; Fedesarrollo es un centro de estudios económicos privado.
- Los estudios de Suecia, Portugal, Columbus e Inglaterra observan eventos reales y entrevistan a participantes; no son ensayos. Varios son del mismo grupo de investigación, encabezado por Clifford Stott, que además asesoró a algunas de esas policías.
- Que la policía de diálogo nació tras Gotemburgo lo tomamos de una reseña académica; lo de Cali, de la Alcaldía y la ONU, sin un balance independiente de resultados.
- Lo de Francia viene de agencias internacionales; la investigación sobre la herida del estudiante sigue abierta.
Puntaje de impacto. Filtro primero (las cuatro condiciones de nudo) y luego puntaje de 1 a 3 en alcance, gravedad, duración, cercanía y decisión en curso; gravedad y cercanía valen doble (máximo 21). Para los temas del mundo, la cercanía se mide por el canal por el que llegan a Colombia.
| Tema | Alcance | Gravedad | Duración | Cercanía | Decisión | Total | Resultado |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Reglas para atender la protesta | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 20 | Elegido (edición 28) |
| Guerra Etiopía-Eritrea (mundo; sin canal claro) | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 15 | Lejano |
| Terremoto en Panamá (mundo; canal: vuelos desviados) | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 10 | Hecho, no nudo |
| Pensiones sin tope en el exterior | - | - | - | - | - | - | No pasa el filtro: sin daño medido |
| Salario mínimo de 2027 | - | - | - | - | - | - | Aplazado al 13 de octubre |
| Presupuesto de la Unidad de Búsqueda | - | - | - | - | - | - | Aplazado a las plenarias |
La protesta pasa las cuatro condiciones de nudo: se repite (muertes y heridos en 2019, 2020 y 2021), tiene un mecanismo (reglas por decreto que cambian con cada crisis, sin la ley que pidió la Corte, y una fuerza que se usa contra multitudes enteras), alguien lo puede cambiar (Gobierno, alcaldías, Policía y Congreso) y el daño es medible (46 muertes verificadas en 2021 y billones de pesos en pérdidas por bloqueos).
Revisamos la decisión de la CAR de Cundinamarca sobre las concesiones de agua (edición 18), que vence hacia el 14 de octubre: no encontramos noticia y solo anotamos la fecha de revisión.
La edición sale sin grabado. Buscamos en Wikimedia Commons una escena de época de una reunión pública pacífica; lo que apareció era fotografía, y el servicio limitó las búsquedas seguidas. Como el tema toca muertes y heridos, preferimos ninguno a uno forzado.
Los dos libros no están en Santo & Seña: los buscamos en su catálogo y no aparecen. Autor, año y editorial los verificamos en la página de publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, la del autor en la Universidad Pompeu Fabra y la ficha de la editorial Hachette.